Hoe de overheid met maatschappelijke vraagstukken omgaat, is altijd in beweging geweest. Waar ze ooit vooral regels maakte en handhaafde, is ze nu steeds vaker een partner die samen met inwoners, organisaties en bedrijven zoekt naar oplossingen. De vraagstukken van vandaag – zoals energietransitie, zorg, leefbaarheid en vertrouwen in de overheid – zijn te complex om vanuit één organisatie of perspectief aan te pakken. Ze vragen om een andere manier van denken en doen: opgavegericht werken.

Opgavegericht werken draait om samenwerken aan maatschappelijke doelen die er écht toe doen. Maar om goed te begrijpen waar deze manier van werken vandaan komt, helpt het om eerst terug te kijken. De verhouding tussen overheid en burger heeft namelijk een lange geschiedenis, waarin de rol van de overheid steeds opnieuw werd vormgegeven. Van strenge wetshandhaver tot verzorgende dienstverlener, en van efficiënte manager tot samenwerkende partner – iedere tijd bracht een eigen manier van overheidssturing met zich mee.

De veranderende rol van de overheid in relatie tot de burger

De verhouding tussen overheid en burger heeft een lange geschiedenis die in verschillende fasen tot uiting komt, telkens beïnvloed door maatschappelijke, economische en politieke ontwikkelingen. Deze ontwikkeling laat zich samenvatten aan de hand van vier dominante overheidsrollen: de rechtmatige overheid, de presterende overheid, de samenwerkende overheid en de responsieve overheid.

Tot halverwege de 20e eeuw: De klassieke rechtstaat 1850–1945

In de periode tot en met de vroege 20e eeuw stond de klassiek-liberale overheid centraal. De overheid had primair een passieve en handhavende rol: het garanderen van orde, veiligheid, eigendom en rechtszekerheid. In deze rechtmatige overheid was de relatie tussen burger en staat vooral juridisch van aard. De overheid legde regels vast, handhaafde deze en zorgde voor gelijke behandeling van burgers binnen het kader van de wet. Sociale en economische bemoeienis waren beperkt – de markt en het maatschappelijk middenveld moesten hun werk doen.

1945–1970: De opkomst van de verzorgingsstaat

Na de Tweede Wereldoorlog veranderde dit ingrijpend. De overheid kreeg een actieve rol in het waarborgen van bestaanszekerheid. Onder invloed van de wederopbouw, industrialisering en sociaaldemocratische idealen ontstond de verzorgingsstaat. De overheid werd meer dan een juridische instantie: zij werd zorgdrager voor werkgelegenheid, inkomen, huisvesting, onderwijs en gezondheidszorg. Het aantal overheidsdiensten groeide snel, net als het vertrouwen in planning en centrale sturing.

In deze fase was de burger vooral een ontvanger van diensten. Overheidsbeleid was sterk top-down en technocratisch van aard, gestoeld op de gedachte dat maatschappelijke vraagstukken met de juiste expertise en structuren op te lossen waren. Het systeemdenken kreeg de overhand – een logische voortzetting van de rechtmatige overheid, maar met nadruk op paternalisme en prestatie.

Jaren ’70–’80: Groei van kritiek en decentralisatie

Vanaf de jaren ’70 kwam er toenemende kritiek op de logheid van de verzorgingsstaat. De oliecrises, economische stagnatie en toenemende bureaucratie maakten duidelijk dat de overheid niet alles kon oplossen. In reactie daarop ontstond een roep om meer efficiëntie, minder regels en slankere overheden.

Hoewel de rechtmatigheid nog steeds belangrijk was, verschoof het accent naar de presterende overheid. Publieke diensten moesten goedkoper, doelmatiger en meetbaarder worden. Eind jaren ’80 legde dit de basis voor wat in de jaren ’90 zou uitmonden in het New Public Management (NPM).

Na de jaren ’90: Van presteren naar samenwerken en responsiviteit

Vanaf de jaren ’90 en vooral in de 21e eeuw verschoof de focus opnieuw. De nadruk kwam te liggen op netwerksturing (de samenwerkende overheid), waarin de overheid publieke doelen nastreeft in samenspel met maatschappelijke organisaties, bedrijven en andere overheden. En in de meest recente fase werd ook de responsieve overheid zichtbaar: een overheid die zich aanpast aan maatschappelijke dynamiek en inspeelt op de energie van onderop. Participatie, co-creatie en vertrouwen werden kernbegrippen.

Deze historische ontwikkeling toont aan dat de rol van de overheid nooit statisch is geweest. Van wettelijke ordehandhaver, via welvaartsgarant en manager, naar netwerkpartner en facilitator. Tegenwoordig worden deze rollen niet meer chronologisch maar parallel ingevuld, afhankelijk van de aard van de opgave en de context waarin deze zich afspeelt. De kunst is om als overheid bewust te schakelen tussen deze rollen, en telkens de passende verhouding met de samenleving te kiezen.

Denken vanuit opgaves

Het denken over opgavegericht werken is ontstaan vanuit een toenemende behoefte om maatschappelijke vraagstukken integraal en samenhangend aan te pakken. Tot ver in de twintigste eeuw werd het openbaar bestuur vooral ingericht volgens het klassieke model van taakspecialisatie en sectorale beleidsdomeinen. In deze werkwijze stond de interne organisatie centraal en lag de focus op het efficiënt uitvoeren van taken, vaak zonder expliciete aandacht voor de samenhang of maatschappelijke impact. In de jaren ’90 en 2000 kwam hier geleidelijk verandering in met de opkomst van netwerkgemeenten, gebiedsgericht werken en programmasturing. Deze bewegingen vormden de opmaat naar een meer adaptieve overheid, die zich niet langer primair richt op beleidsoutput, maar op het bereiken van publieke waarde in samenwerking met andere partijen.

Een belangrijke wending in deze ontwikkeling kwam in 2012 met het verschijnen van het boek Verdraaide organisatiesvan Wouter Hart. Dit boek introduceerde het concept van “de bedoeling” als kern van professioneel en publiek handelen: het waarom van het werk en de maatschappelijke waarde ervan. Het was een antwoord op de groeiende kritiek op bureaucratische systemen en verantwoordingsdwang, en het bood een taal om weer te focussen op wat er werkelijk toe doet voor inwoners en samenleving.

“De bedoeling” werd in veel publieke organisaties een ankerpunt voor verandering en werd ook de voedingsbodem voor de verdere ontwikkeling van opgavegericht werken. Het stimuleerde professionals en bestuurders om vanuit gedeeld eigenaarschap en gezamenlijke maatschappelijke doelen te werken, voorbij organisatiegrenzen, beleidslijnen en functies. Zo werd opgavegericht werken niet alleen een manier van organiseren, maar ook een manier van denken en handelen die zich tot op de dag van vandaag steeds verder ontwikkelt.

Opgavegericht werken is dus geen vervanging van de klassieke rollen van de overheid, maar een manier om die situatief en bewust te combineren. Niet óf presteren, óf participeren, maar het strategisch schakelen tussen rechtmatigheid, doelmatigheid, samenwerking en responsiviteit, afhankelijk van de aard en fase van de opgave.

In dat schakelen speelt “de bedoeling” een cruciale rol: het biedt richting en houvast in de veelheid aan belangen, perspectieven en mogelijke oplossingen. Waar opgavegericht werken de gezamenlijke aanpak en het proces organiseert, zorgt de bedoeling ervoor dat steeds helder blijft waarom die inspanning wordt geleverd en welke maatschappelijke waarde ermee wordt nagestreefd. Het is juist de balans tussen deze twee die maakt dat organisaties niet verzanden in procedures of vrijblijvend overleg, maar koersvast en met partners werken aan concrete resultaten.

De ontwikkeling van de overheid laat zien dat er niet één juiste manier is om maatschappelijke vraagstukken aan te pakken. Iedere tijd vraagt om een eigen balans tussen regels, prestaties, samenwerking en responsiviteit. Opgavegericht werken helpt om bewust te schakelen tussen die rollen – met oog voor wat een situatie écht nodig heeft. Het vraagt om lef om te experimenteren, ruimte om te leren en vooral: vertrouwen in de kracht van samenwerking. Want juist in die gezamenlijke zoektocht, waarin overheid en samenleving elkaar weten te vinden, ontstaat duurzame maatschappelijke waarde.